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田莉|從城市更新邁向城市復興:城中村更新與城市租賃住房市場的聯動改革

2019.03.28  1292
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田 莉 
清華大學建筑學院教授 副系主任

1、全球化背景下的城市復興更多關注社會公平
        1.1新自由主義思潮下的城市更新

        從1980年代以來,新自由主義思想代替了凱恩斯主義思想在西方的主導地位,成為在西方思想領域占據主流地位的理論思潮,在政治、經濟、文化、社會等各個領域都深刻影響著世界各國的發展。
        新自由主義理論認為作為資本積累與流通的空間,城市的重要性日益凸顯。重構城市空間以提升其經濟競爭力,成為全球化背景下各大城市空間資本化的重要戰略(哈維,2004)。
        中國不算是一個新自由主義經濟體,但仍然有一些非常重要的新自由主義元素(大衛?科茲,2016)。例如,深圳的城市更新相關政策中明確提出了積極不干預原則,即讓市場發揮主要的作用,自下而上推動城鄉更新進程。
        1.2后新自由主義時代的城市復興
        2008年全球性金融危機的爆發,動搖了新自由主義的信條,即使是極端新自由主義者也要求更多的政府干預,這可能意味著新自由主義時代的終結,后新自由主義時代的開啟。
        后新自由主義時代的中心問題之一,就是尋找由于城市以經濟增長為導向所出現社會不平衡問題的解決方法,更多地關注公共產品的供給,減少社會差異和空間分異。
表1 1990年代以來西方發達國家的城市復興
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       圖1 倫敦區域復合剝奪指數圖                  圖2 奧運會選址在城市衰退地區

2、我國住房市場面臨房價高企、房地產行政性調控等問題,住房改革迫切
        房價高企帶來的社會經濟困局。2017年末,我國居民住房杠桿率達到59.8%,近三年累積提高了16.2個百分點,由此加劇金融和經濟健康風險、抑制城市科技創新能力、造成生育率下降及結婚推遲、加劇社會分異并影響人民福祉。房地產行政性調控與房地產業健康發展困局開始出現。2018年1-7月份全國住宅用地土地出讓流拍率高達6%,二季度流拍率達到7%。
        租購并舉的制度構建與租賃市場現狀。目前我國住房自有率常年維持在80%以上,然而我國大概有1.6億人在城鎮租房居住,占城鎮常住人口的21%。北上廣等九城調研數據表明,新市民租房主要通過市場租賃等渠道。其中,市場租賃占比高達80.7%,公共租賃住房占比僅為2.1%(住建部房地產市場監管司,2018)。制約住房租賃市場發展的首要問題是土地的供應不足。


3. 外來人口居住權的缺失與住房排斥

        3.1外來人口居住權的缺失
        外來人口的“居住權”是“市民權”的重要組成部分,主要表現為給城鄉遷移人員戶籍、提供公益性住宅、廉價商品住房、住房補貼等等權益。解決城鎮化過程中流入人口的居住問題大體有兩種模式:一種是政府主導型,如新加坡和中國香港等;另一種是放任自由型,如拉美國家的早期城市化過程,農村人口大量地集中涌入核心城市,占據部分公共地,形成“貧民窟”現象。
        2016年,我國半城鎮化人口的比率約為16%,這意味著2.5億半城鎮化居民生活在城市中,但由于沒有戶口,所以無法享受當地的教育、醫療、尤其是保障性住房等福利。清華大學歷史學家秦暉曾指出,我國城市具有對貧民的身份性歧視和制度性排斥,尤其是居住權缺失,半城市化人口既沒有“棚戶居住權”,也沒有“不被驅逐權”。
        地方政府為何不愿向流動人口提供公共住房?基于2014年全國數據的測算表明,農民工市民化的成本是其創造收益的1.62倍。政府面臨的主要成本集中在保障性住房、基礎設施建設以及公共管理三個方面,隨遷子女義務教育與社會保障的負擔相對較小。同樣以2014年數據為基礎測算,全國農民工市民化的成本中,保障房建設需要占到75.95%,城鎮公共管理成本占14.93%(張彰等,2018)。
        為什么我國大城市高企的房價沒有抑制外來人口的持續流入?可以用新增常住人口居住在價格低廉的非普通商品房為主的模式來解釋,例如“城中村”(含城郊村)、工廠集體宿舍與群租型的普通商品房。我國廣州、深圳、廈門及北京城中村居住人口數據是:廣州外來人口837萬,共有304條城中村,居住人口近600萬,其中外來人口約500萬;深圳有1600萬人在租房,1100萬人住在城中村,90%的深圳租客為年輕人群(20-35歲),城中村住房占比高達50.3%;廈門城中村居住了全市64%的人口;北京市集體建設用地占總用地的50%以上,其中產業用地占比三成,在北京城六區約有200個左右城中村,為相對中低收入群體提供了非常多的居住選擇。
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圖3 北京集體土地的空間分布

        3.2 城中村改造中存在對外來人口的住房排斥
        從社會意義的角度來看,城中村具有非常大的價值,但是隨著我們由增量擴張向存量更新的轉型,居住權的剝離伴隨著大規模的都市開發已然成為城市農民工居住面臨的主要問題之一。
        目前,“地產導向的再開發”成為“三舊改造”的主旋律。例如廣州在2009-2016年實施的“三舊改造”具有“三個80%”的特點,一是80%多的項目改造后以商業辦公住宅為主,二是80%左右為舊廠改造,三是80%左右改造方式為拆除重建而非綜合整治。土地區位與價值差異引發了城中村的“富民”與城市打工農民收入差距的兩級分化。
        城中村改造形成了一個包括政府、開發商、村集體與村民三方的閉合的利益圈,而居住在城中村的外來人口,作為城中村改造的第四方群體,成為利益談判的局外人。

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圖4 城中村改造利益相關方


4. 集體土地入市與城市租賃住房市場聯動改革的三種方案
        目前我國流動人口總數約2.5億,其中農民工1.7億,城市間遷移人口約8000萬,大約7000萬農民工居住在集體宿舍或工棚,還有1.6億流動人口在流入地租住。即使只考慮消化存量的流動人口與其留守家庭成員,出租房建設的總面積也將達到35億平方米左右。總計占用存量集體建設用地4375平方公里,相當于2015年全國城區面積的2.29%。
        基于對新自由主義導向下城鄉更新模式引發的一系列社會經濟問題的思考,我們提出了一種從城市更新到城市復興的路徑探索,其核心是集體土地的入市和城市租賃住房市場的聯動。這一改革模式與傳統模式在改造導向、改造對象、改造規模、補償談判模式、政府角色及增值收益分配六方面存在著差異。
表2 改革方案與傳統模式的差異
表2

        集體土地入市與城市租賃住房市場的聯動改革,即城中村改造為租賃住房,其實施策略是多元化的,主要有以下三種方案:
        方案一:拆除重建,合理安排安置房、出租住房、公共設施用地和融資地塊。

        對于現狀開發強度不高、無歷史文化保護價值的城中村,在符合相關規劃的前提下,可以充分利用現狀與規劃后的土地租金差。
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 圖5 新加坡牛車水街區改造之前200多戶店屋的狀態     圖6 街區改造之后的狀態

        方案二:保留提升,采用“統租運營+物業管理+綜合整治”模式。
        對于建筑質量較高、現狀開發強度較高、消防改善達標潛力較大,周邊公共服務配套完善的城中村,由政府或開發商統租村民的出租屋進行消防、環境、公服、住宅的綜合整治改造。

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圖7 深圳福田區水圍新村改造


        方案三:鼓勵村集體與農民在符合規劃條件的情況下自主改造。
        通過政府主導,建立有規劃監管的集體建設用地市場,建立城中村村民使用公共服務付費的通道,以“房地產稅收的支付+公共土地的貢獻”作為其產權正規化的成本,賦予其住宅正式產權。
        2017年8月,國土資源部、住房城鄉建設部印發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》,確定第一批北京、上海、廣州等13個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點,構建與政府供應平行的集體建設用地租賃房市場,以滿足新市民合理住房需求。

5. 改革預期的四大社會經濟效果
        效果一:對房價調控的預期影響
。如果集體土地建設租賃房,可以形成35億平方米的供應規模,幾乎是過去三年(2015-2017年)全國商品住宅銷售量的總和,對短期內快速提高住宅供給量、緩解供需矛盾、遏制房價上漲勢頭、化解家庭債務杠桿,中長期更長遠地解決“新市民”住房問題等意義重大。
        效果二:對國民經濟的短期及中長期帶動效應。根據經濟增長與產能消化效應預測,政策實施后,三年新增住房建設本身可以直接帶動鋼鐵消費1.57億噸、水泥7.7億噸、玻璃7.4億平米。
表3 集體土地建設出租房的經濟增長與產能消化效應
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        效果三:對社會民生的改善。這種方式基本可以解決現有2.5億多存量流動人口及其家庭成員在流入地城市的體面居住問題,有助于緩解目前人口半城市化模式帶來的各類社會問題;而且可為城市新增1000-2000萬因照顧留守兒童而不得不返鄉的留守夫婦作為城市新增勞動力;并且留守兒童在流入地城市接受教育,將從中長期增加高質量勞動力供給。
        效果四:對城鄉空間的優化。首先,通過就地改造,可以大幅度提升職住平衡,減少交通擁堵;其次,通過舊村的逐步改造,可以改善空間環境品質,增加公共服務設施水平,實現城鄉空間結構的優化;最后,可以解決城鄉結合部土地低效利用、違法建設較多和管理無序等問題。
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圖8 改革對城鄉空間的優化

結論
        我們應該以更為包容的視角來看待非正規空間:城中村作為外來人口非正規居所的角色逐步正規化,借助政府與市場力量進行漸進式更新,而非推土機式的改造,政府、市場、村集體、村民與外來人口形成多方合作的機制。

        城市發展模式的轉型,根本上就是轉變土地財政依賴下地產開發導向的城市增長模式,構建一種政府、市場與農民集體合作,個體權利、集體利益與公眾利益兼顧的包容性增長模式。城中村改造與租賃住房供應的聯動,是實現包容性增長和城市復興的重要路徑。
        由于地方政府對土地財政的依賴將使其積極性有限,改革方案應由中央政府來推動,強化中央層面土地、住房、財政、金融主管部門之間的全面協調,在有效頂層設計的基礎上大幅度加強中央與地方政府兩個層次的有效政策供給,為全面釋放土地制度改革的潛力拉動經濟增長并切實建立房地產市場長效調控管理機制奠定基礎。


本文由李樂根據現場報告整理,王穎審校,經嘉賓審閱并同意發表。



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