規劃課堂

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主體功能區規劃的思想與過往實踐

2019.04.23  887
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一    主體功能區的理論與技術方法

1    從規劃的過程看主體功能區的緣起背景

        新中國成立之初,我國就開始五年計劃的編制工作。當時按照五年計劃在全國布局建設了150多個蘇聯項目,建設完成以后發現沒有功能配套,就引入了“城市規劃”的概念。之后開始建設國營農場(包括一些軍墾),于是出現了與國營農場相對應的土地規劃。城市規劃在文化大革命時期處于停滯階段,文革結束后,城市規劃開始走向一個比較興盛的時期。

        1980年代初,我國開始有了國土規劃。國土規劃確實對國土資源的開發和大的生產力布局有非常好的指導作用。國土資源部成立之后,一項重點工作就是編制土地利用規劃,但開展得并不好。直到發改委提出要做空間規劃和主體功能區規劃之后,全國國土規劃才開始進入試點階段,前幾年才出臺全國的國土規劃綱要。

        主體功能區規劃實際上是新型城鎮化規劃和全國國土規劃空間戰略的綜合。如果從這個角度去分析,就可以得出結論,主體功能區規劃實際上替代了國土規劃。發改委從2003年就開始謀劃這個事情,一直到2010年才正式出臺了全國主體功能區規劃。

        1980年代開始的國土空間分析領域的工作,慢慢顛覆了我們對我國資源、人口、環境狀況的認知。文革之前,我們一直強調中國是地大物博的國家,但從1980年代開始,這個觀念開始發生了變化。當時,中國科學院學部委員周立三院士領導的中科院國情分析小組出了一本叫《生存與發展》的書,這本書非常有影響力,書中第一次提出“我們國家地大物不博”。實際上,我國幅員廣闊,但人口眾多,且不適宜高強度、大規模工業化和城鎮化開發的面積很大,人均擁有的適宜開發的國土空間并不寬敞。

        改革開放以來,我國經濟持續快速發展,工業化和城鎮化加快推進。同時,我國的國土空間也發生了巨大變化,根據自然資源部《國土統計公報》,2001年我國城鎮村及工礦用地面積2487.58萬公頃,到2016年這一數字達到3142.98萬公頃。這種變化,有力地支撐了我國的工業化和城鎮化的快速推進和經濟的快速發展,但也帶來了一些必須正視的問題。

        主要問題包括:農村地區:盲目開發。耕地減少過多、過快,農產品供給安全面臨挑戰,鄉村凋敝與消失;生態地區:肆意開發。生態系統整體功能退化,許多國土成了不適宜人居的空間;城市地區:過度開發。資源環境的壓力越來越大,“城市病”日益嚴重。這三類地區出現的問題,說明我國國土空間缺乏管控,缺少很好的引導,而這正是主體功能區規劃出現的緣由。

2    從問題反思區域開發模式和主體功能區思想

        改革開放以來,中國融入了全球化的浪潮,市場化的發展需求愈發迫切,各地紛紛建設大規模的開發區、城市新區,加之分稅制財政制度下地方政府對于土地財政的依賴,城市規劃成為擴張型的規劃。與之相對應的則是土地利用規劃。1980年代有一本很有名的書《誰能養活中國》,其中就提出了對我國糧食安全問題的擔憂。因此,土地利用規劃就變成了一個約束型的規劃。

        在這樣的大背景下,建設用地的擴張跟農業用地的保護之間的矛盾幾乎是不可調和的。那么就帶來了一個很大的問題,如何協調兩者之間的矛盾,例如哪些地方可以開發?哪些地方應該保護?

        如果要去解決這樣的問題,那么就會面臨很大的技術問題。例如建設規模和邊界如何確定?建設規模和邊界與資源環境承載力是否相容?類似的問題也包括政府和市場的邊界是否清晰,其中的彈性哪里?

        這幾個方面的問題,引發了對“大規劃”的思考。“大規劃”到底需要做什么?規劃到底應該如何解決、協調建設用地與農業用地的矛盾?于是就有專家提出,應該有新的規劃解決以上問題,這個規劃后來就被取名叫“主體功能區規劃“。

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        此外,以下幾個方面的問題需要進一步思考。

        問題一:城市擴張與農用地地保護之間出現矛盾的情況下,城市和工業用地的不斷擴張會不會影響發展的可持續性?

        問題二:人類活動的空間是否可以這樣無止境地擴展?如何構建人類活動與自然生態相協調的空間格局?

        早期的城市規劃更多考慮到發展的需求,對自然、生態問題不像現在這么敏感。我們也在反思人與自然的關系,人類真的能一定勝天嗎?還是我們只能順應自然。比如說像三峽大壩這種工程的規劃和建設,雖然的確有發電、防洪等好處,但是給生物多樣性的保護、水生生物的保護帶來一系列影響。有專家就指出,大壩的建設切斷了魚類的洄游通道,靜態的水也會導致魚類停止生長,無法產卵。

        這些情況說明很多時候我們對自然的認識還遠遠不夠,那么,對于某些自然資源,我們到底是應該好好利用還是選擇留著不用?這就涉及到我們對整個地球環境的認識問題。2008年國際科學家小組在Nature上發表文章認為:全球變化從“地質世”進入“人類世”。所謂“地質世”指的是整個地球的變化原本主要由自然力量塑造的,比如說板塊運動、風、地震、地熱等。但從上個世紀50年代,也就是在第二次世界大戰結束之后很短的時間內,人類活動對地球的影響已經遠遠超過自然界對地球的影響,進入了“人類世”。有些科學甚至擔憂,四百年以后或者一千年以后的地球是否還適合人類居住呢?

        從狩獵時代一直到工業化時代,人類對地球表面的改造是越來越激烈。在這樣的背景下,人類是否應該繼續無休止的利用地球,我們是否需要將某些空間保護起來。畢竟,不是所有的空間都應該變成城鎮化和工業化的空間。肯定有一部分的地方要保護起來,否則地球將不堪重負。

3    空間發展模式選擇

        傳統經典經濟學一直在推行平衡開發的概念,依靠工業化的全面推進,縮小各地區發展差距,將一個地方作為增長極進行投資,直到投資收益遞減再去做下一個增長極,由此實現區域平衡發展。但這種想法放在差異化的地理空間,就不是這樣了,有很多地方沒辦法做為一個增長極來培育。

        地理學的觀點則認為:不同地方的自然條件、生態系統、資源環境的承載力不一樣,應該實行差別化的開發,因此有的地方可以開發,有的地方則保護。這種方式可稱之為空間均衡的開發模式,也就是讓開發成本低、資源環境容量大、發展需求旺盛的地區承擔高強度的工業化和城市化活動(提供工業品);降低生態價值高、開發難度大區域的社會經濟活動,使其主要承擔生態維護功能(提供生態品)。

        比如,考慮到我國的國土空間的格局,在西部大開發的時候,也要考慮高山峻嶺地區、戈壁地區、沙漠地區不適合開發。這些地區氣候極端,交通條件不好,一旦開發還會造成很大的生態環境破壞問題。但不開發這些地區,不代表這些地區是沒有價值的。沒有開發的地區體現出一種生態價值,被開發的地方則更多體現出經濟價值。

        國際經驗也可以印證空間均衡的開發模式的正確性,日本和美國也是在少數地區進行非常集聚的開發。空間均衡不是一個平衡、均等的概念,而是代表開發建設的活動需要和該地區所能夠提供給的資源環境的承載力相適應。這種帕累托均衡,是一種最優的狀態均衡。有些地方應該只做農業和旅游開發,有些地方做生態保護,不同地區有不同的功能分工。

        對于不開發的地區,可以以財富轉移制度、公共服務的均等化、生態補償、財政轉移支付機制給與補償。而且并不是說,需要生態保護的地區就沒有辦法發展。高強度開發的地區可以被認為是以工業品生產為主的地區,生態保護農業開發的地區則是以生態品生產為主的區域。
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        生態品也可以在市場上進行交換。如果某個地區能提供干凈的水,那通過大氣的環流,這個地區就可以為城鎮化地區提供干凈的空氣和干凈水。政府可以通過生態補償購買這個區域的干凈的空氣和水。這種的生態品的開發也可以發展出其他功能來。

        2003年開始,南京地理所團隊承擔了國家發改委幾個試點項目,從市縣規劃改革試點(蘇州、寧波)、省級主體功能區規劃試點(江蘇)、多規合一試點(江蘇淮安、句容)。在這些試點研究,提出要對空間進行分區,并提出最初使用優化調整區、優化提升區、重點拓展區等分區概念,比較接近主體功能區“優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域、禁止開發區域“”的分類,研究具體工作分為,劃定分區,即明確哪些是鼓勵開發的區域、哪些是保護區和制定配套政策進行引導和管制,即告誡居民和企業不應該做什么或應該做什么來對其施加限制通過財政轉移支付提供私人市場不能提供或不能充分提供的商品和公共服務等兩個方面。

        這樣的分區引導政策,實際上是國家的空間管理制度的重大變革。分區引導也有基本的指標體系,指標體系共分為三類:資源環境承載力、發展潛力以及開發強度。經過調查之后就可以發現,有些地方的開發對資源環境承載力沒有什么影響,但也沒有什么發展潛力。對于這些區域,會做某些限制,以后再開發。而有的優化開發區,條件非常好,但開發強度已經很大了,所以需要進行優化。

4    指標體系建立與處理

        對指標分析集合了很多地理學研究的方法,如基于小流域單元的水環境容量評價,重點分析某地區的地形地貌、水質目標、集中式水源分布、水體通達性、清水通道。綜合交通可達性評價,重點分析公路、鐵路、航空、港口等節點的通達距離。同時也包括對行政邊界、非行政邊界疊合等GIS等分析方法。

        獲得各項指標數值之后,根據兩種矩陣分析方法,就可以對各項指標進行綜合集成,這就類似于新的主體功能區分區的概念。通過資源環境承載力和發展潛力等要素,可以分析出某個地區的開發適宜性,之后再把開發適宜性和開發強度對照,從而選出哪些地區可以作為優化開發區。

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空間開發適宜性分區和主體功能分區

二    國家及省域主體功能區規劃


1    國家主體功能區規劃

        國家主體功能區規劃由國家發改委規劃司編制,依托于中科院地理科學與資源研究所提供技術支撐,開展全國空間資源環境承載力及經濟發展潛力的單項與綜合評價。進行測算的要素包括:人均可利用土地資源、人均可利用水資源、生態脆弱性評價、自然危害危險性評價、開發強度、水資源開發利用評價、多年平均降水量、化學需氧量排放、生態重要性、人口聚集度評價、地區生產總值、交通優勢度等。這樣的研究會使得分區規劃科學性、更具穩定性,減少了領導意志對規劃的干擾。

        有了這樣的要素評價后,國家發改委在此基礎上對地區進行分類,將國土空間分為優化、重點、限制和禁止開發區域。禁止開發區域不以縣為單位,是點狀的,目前禁止開發區范圍與環保部的生態保護紅線基本一致。因此,以縣為單位確定的主體功能分為三類:優化、重點、限制。將重點開發區和優化開發區進行整合,得出來21個城市群的概念,也就是說,國家級的重點和優化開發區基本都被涵蓋在這21個城市群范圍內。這項工作,對于引導空間開發與保護格局,落實五大發展理念和生態文明思想,起到了非常重要的作用。
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“兩橫三縱”城市化戰略格局示意圖
        限制開發區有兩大類的功能:

        第一類重點承擔以農業為主體的功能,起到農業主產區的作用;

        第二類是生態保護區,重點在于承擔生態保護功能,例如青藏高原、廣東南嶺地區、大興安嶺地區等,奠定了我國非常重要的生態安全的格局基礎。

        國家發改委為了保護生態保護空間,劃定了400多個重點生態功能區縣,這些縣基本上集中在西部地區,當然也覆蓋大量禁止開發區,包括了國家公園、自然保護區、風景名勝區、地質公園等。這些重點生態功能區一開始就是有國家財政補貼的縣,后來在此基礎上,國家又給這些縣增加一筆均衡性財政轉移支付。從財政角度看,有些地方不適合做工業,上繳的稅費還不如國家給予的環境保護財政補貼,因此地方政府也有實施的動力。

        主體功能區政策主要如下:

        財政政策

        按主體功能區要求和基本公共服務均等化原則,完善公共財政體系

        建立適應主體功能區的財政支出制度

        建立適應主體功能區的一般性轉移支付制度

        建立生態環境補償機制

        設置生態環境補償轉移支付

        建立地區間橫向援助機制

        加大對國家級自然保護區的投入力度

        政府投資:

        將政府預算內投資和國債投資分為按領域安排和按主體功能區安排兩個部分,實行按領域安排與按主體功能區安排相結合的政府投資政策

        按主體功能區安排的政府投資,主要用于國家限制開發區域的生態修復和環境保護,以增強其提供生態產品的能力,基本解決國家限制開發區域發展中最突出的問題

        按領域安排的投資,要符合各區域的主體功能定位和發展方向。農業投資主要投向農業地區,生態環境保護投資主要投向生態地區

        產業政策

        實行按主體功能定位進行分類管理的產業政策

        修訂現行產業目錄,明確不同主體功能區鼓勵、限制和禁止的產業

        恢復征收固定資產投資方向調節稅,調整完善固定資產投資調節項目稅目及稅率,對不同主體功能區限制發展的產業征收較高的稅率

        編制專項規劃、布局重大項目,必須符合各區域的主體功能定位

        對不同主體功能區投資項目實行不同的項目準入標準

        土地政策

        嚴格土地用途管制,按主體功能定位實行差別化的土地利用政策,促進節約集約用地

        制定執行不同主體功能區的人均建設用地面積、人均城鎮用地面積等標準

        嚴格控制優化開發區域建設用地增量,適當擴大重點開發區域建設用地規模;嚴格控制農業地區建設用地規模,嚴禁生態地區改變生態用途的土地供應

        人口政策:

        優化開發和重點開發區域要將有穩定就業或住所的流動人口逐步實現本地化,更多地吸納外來人口

        限制開發和禁止開發區域要提高人口素質,加強公共就業服務,促進人口向優化開發和重點開發區域逐步轉移

        按照“屬地化管理、市民化服務”的原則,保障外來人口與本地人口享有同等的基本公共服務及基本權益

        環境政策:

        根據功能定位和環境容量,實行分類管理的環境政策

        優化開發區域要實行更嚴格的污染物排放標準,做到增產減污。重點開發區域要做到增產不增污。限制開發區域要實現污染物排放總量持續下降。禁止開發區域要做到污染物的“零排放”

        對不同主體功能區實行不同的排污許可,制定不同的環境排放與準入標準

        最后,要進行績效考核。強化對各地區提供公共服務、加強社會管理、增強可持續發展能力等方面的評價,增加開發強度、耕地保有量、污染物排放總量、社會保障覆蓋面等評價指標。在此基礎上,按照不同區域的主體功能定位,實行各有側重的績效評價體系和考核辦法。

2    江蘇省的主體功能區規劃

        在落實國家主體功能區規劃基礎上,江蘇省的主體功能區規劃共分出了優化開發區域、重點開發區域和農產品主產區的限制開發區,以及11類重要生態功能區(禁止開發區域),以此為基礎劃定江蘇省生態保護紅線。
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        區域政策:規劃圍繞財政、投資、產業、土地、環境、人口、應對氣候變化等7個方面提出了政策的方向和重點(基本參照國家規劃)

        績效評價:分別對優化、重點、限制、禁止四類空間提出了績效評價的主要指標和重要方面

        ——優化開發區域:實行轉變經濟發展方式優先的績效評價,強化對經濟結構、質量效益、資源消耗、環境保護、自主創新以及外來人口公共服務覆蓋面等的評價,弱化對經濟增長速度、招商引資、出口規模等的評價

        ——重點開發區域:實行工業化和城鎮化水平優先的績效評價,綜合評價經濟增長、吸納人口、質量效益、產業結構、資源消耗、環境保護以及外來人口公共服務覆蓋面等,突出承接產業和人口轉移方面的考核

        ——限制開發區域:實行農業發展優先的績效評價。要強化對農產品保障能力的評價,適度考慮生態保護能力的評價,弱化對工業化城鎮化相關經濟指標的評價

        ——禁止開發區域:強化對自然文化資源的原真性和完整性保護情況的評價


三    主體功能區的理論與技術方法


        如何將主體功能區規劃傳導市縣發展規劃,推動多規合一?接下來,以鎮江句容市為例。句容市位于長江下游南岸,緊鄰南京,是長三角核心區鎮江市下轄的縣級市。國土面積1378平方公里,是長江、太湖、秦淮河的分水嶺,山丘起伏,沖谷平原綿延。

        首先劃定城鎮、農業、生態三類空間。

        第一步,和環保部門劃定生態空間,包括生態保護紅線及禁止開發區域,同時考慮生態緩沖區域,高程在50米以上的其他地區,具有水質凈化功能的重要濕地(大水面)以及重要生態功能區域聯系通道都劃入生態空間中,加以保護。

        50米以上禁止開發這個規則經過幾輪的討論。當時借用了大量自然地理跟生態學研究的方法去確定,究竟該設定山體多少米以上的范圍做為禁止開發區?研究后發現,80米以上高度生物多樣性非常活躍,80米以下因為人類活動的影響,生物多樣性已經被破壞了。這說明80米以上是生物多樣性保護非常重要的空間。不過,各個地區的情況其實有所不同,需要生態專家進行具體測算。

        做重要生態功能區域聯系通道時發現,長期以來做規劃的時候,經常把景觀道路貼著河湖岸邊,這就導致比較嚴重的生態問題,影響湖濱岸邊的濕地附近的兩棲類動物生存。為了保護生態,道路應該離開岸邊300到500米比較合適。再比如,很多規劃師規劃園林的時候,經常設計一整片的單一樹種的樹林,單一樹雖然很漂亮,但對生態是最大的破壞。雜樹林,看起來亂七八糟,實際上為各種生物提供了生存的地方。所有的規劃既要保護人類的居住環境,也要讓動物有它自己好的居住空間,生態空間既要給我們提供干凈的水源、干凈的空氣,也要給動物提供他們的居所。這些空間保護好了,生態才能夠真正的變好。

        第二步,空間開發適宜性評價,基于1比5萬地形圖構建基礎地理信息數據庫,以500m*500m網格為單元,開展資源環境承載力、發展潛力評價,對空間開發適宜程度進行了分類。

        第三步,根據資源環境承載力評價和人口及用地情景初劃城鎮空間設定了城鎮開發的禁止邊界(政區邊界、50米等高線、水庫基線);門檻邊界(一般河流、交通干道和鐵路)和彈性邊界。

        第四步,城市總體規劃方案調整,規模城市建設用地壓縮:規劃城鎮用地減少6平方公里。進行布局調整:如西部制造業用地原方案到湯句路,現在退到西部干線,也就是根據資源環境承載力劃定的門檻邊界。

        第五步,土地利用規劃允許建設區和有條件建設區調整。結合國土部門土地利用規劃調整完善和永久基本農田劃定工作,依據發展規劃和城市總體規劃確定的城鎮空間范圍調整允許建設區和有條件建設區邊界。根據與各類規劃的協調,與各板塊的對接和征求意見,形成城鎮、農業、生態三類空間布局總圖。
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四    發展規劃與空間規劃傳導機制構建的初步思考

        我們一直在思考一個問題,能不能通過主體功能區規劃去連接發展規劃和空間規劃。比較理想的構想是用空間發展戰略(中長期)指導落實發展任務(近期5年),而用發展任務的落實情況為發展戰略提供反饋,并進一步完善發展規劃。
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        以江蘇為例,江蘇基于主體功能區確定“1+3”區域發展戰略。“1”:揚子江城市群,高端產業發展的“金色名片”。“3”:沿海經濟帶,江蘇向海洋發展的“藍色板塊”;江淮生態經濟區,江蘇永續發展的“綠心地帶”;徐州,淮海經濟區的“CBD”。市縣層面分成生態空間、農業空間、城鎮空間。

        發展任務是要將生態空間、農業空間、城鎮空間三類空間相銜接起來,再進一步完成產業布局引導,空間和產業發展完全對應。城鄉建設用地的引導也是如此,例如城鎮空間的基礎設施建設,也可以先根據城鎮空間、農業空間、生態空間的不同要求,提出不同的引導方式。針對城鎮空間、農業空間、生態空間這三類空間的生態治理重點項目也是不一樣的。也就是說,要通過空間規劃把不同項目的點位、要求、規模落實下來。
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五    思考與結論

        主體功能區的思想,體現了經濟學工業品-生態品的空間均衡和地理學的分區基礎,更是符合生態文明和科學發展的要求,肯定是應該延續下去。

        在發展規劃仍然確認為總體定位的同時,發揮主體功能區作用,可以起到溝通發展規劃引領和空間規劃基礎性作用,協調發展與空間。

        宜將主體功能分區傳導到各類空間規劃中,特別是市縣級發展引導和控制約束的規劃中,完善規劃縱向傳導機制。

        本文根據1月7日,由我院城鄉空間規劃研究院和質控部聯合主辦的《主體功能區的思想與過往實踐》講座聽錄稿整理而成,并經本人審閱,同意發表。本次講座的主講人為中國科學院南京地理與湖泊研究所二級研究員、中國科學院大學資源與環境學院教授、中國科學院可持續發展研究中心副主任、中央民盟生態環境委員會委員、長三角一體化決策咨詢專家、蘇科創新戰略研究院董事長陳雯,中國科學院南京地理與湖泊研究所二級研究員孫偉參與本次研究。

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